Правовое регулирование использования земельного участка для жилищного строительства часть 2

ГЛАВА 2

Права и обязанности субъектов, использующих земельные участки для жилищного строительства.

§ 1. Субъекты жилищного строительства

Отношения, возникающие в процессе предоставления и использования земельных участков для жилищного строительства, отличаются сложными связями между участниками и регулируются нормами разной отраслевой принадлежности. Для определения субъективного состава правоотношений по использованию земельных участков для жилищного строительства следует выявить виды правоотношений, возникающих в этой сфере, и какими правовыми нормами они регулируются. Поскольку речь идет о предоставлении и использовании земельных участков, то, естественным образом, эти правоотношения регулируются нормами земельного права (нередко применяются нормы лесного права, права недр, экологического права и других природоресурсных и природоохранительных норм). Земельные участки предоставляются для жилищного строительства, следовательно, основной целью такого предоставления является создания жилья, и эти отношения регулируют нормы жилищного права. Отношения по созданию жилья также регулируются градостроительными нормами. Кроме этого, отношения по созданию жилья часто осуществляются в форме долевого участия в инвестировании в строительство, а этот вид деятельности регулируется нормами об инвестициях. Таким образом, отношения по использованию земельных участков для жилищного строительства имеют комплексное и сложное регулирование правовыми нормами разной отраслевой принадлежности, соответственно, и субъективный состав участников таких правоотношений будет сложный и неоднородный. Субъектами правоотношений по использованию земельных участков для жилищного строительства, то есть носителями прав и обязанностей в этих правоотношениях, законодательство признает Российскую Федерацию, субъектов Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные компетенцией по регулированию земельных отношений, физических и юридических лиц. Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления могут выступать участниками отношений по использованию земельных участков для жилищного строительства в качестве собственников земельных участков, в сфере управления использованием и охраной земель, в сфере регулирования жилищного строительства и инвестиционной деятельности, в качестве заказчиков жилищного строительства. Юридические лица (в том числе и иностранные) могут обладать земельной правоспособностью, то есть правом на получение земельного участка для использования его в целях жилищного строительства. Правоспособность юридического лица в сфере земельных отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. Субъектами отношений по использованию земельных участков для жилищного строительства являются граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. Применительно к сфере жилищного строительства используются следующие наименования субъектов, использующих земельные участки. В п.16, ст.1 Градостроительного кодекса РФ дано следующее определение понятия «застройщик»: физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. В ст.2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее Закон об участии в долевом строительстве многоквартирных домов) закреплено иное понятие определение «застройщика»: юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов на основании полученного разрешения на строительство. Градостроительный кодекс в п.3, ст.47 определяет термин «заказчик» следующим образом: юридическое или физическое лицо, уполномоченное инвестором (или само являющееся инвестором) осуществлять реализацию инвестиционных проектов по строительству. Заказчик заключает в пределах предоставленных ему прав договор подряда на строительство с подрядной организацией (подрядчиком). Заказчиками могут быть инвесторы, а также любые иные физические и юридические лица, уполномоченные инвестором (инвесторами) осуществить реализацию инвестиционного проекта, не вмешиваясь при этом в предпринимательскую и иную деятельность других участников инвестиционного процесса, если иное не предусмотрено договором (контрактом) между ними. В случае если заказчик не является инвестором, он наделяется правами владения, пользования и распоряжения инвестициями на период и в пределах полномочий, установленных указанным договором, и в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством. Лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренными Градостроительным кодексом. На практике чаще всего взаимоотношения между застройщиком и заказчиком строятся следующим образом. Если инвестор (или застройщик) не имеет соответствующей лицензии (для осуществления строительства, для проектирования, для инженерных изысканий), то функции по организации строительного процесса и контролю за качеством работ он поручает специализированной организации – заказчику, что предусмотрено п.3, ст.4 Закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ и не противоречит ст.4 Закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ, где говорится о том, что застройщик строит дом самостоятельно либо с привлечением сторонних организаций. В Разделе II, п. 2 Приказа Минфина РФ от 20 декабря 1994 г. N 167 "Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Учет договоров (контрактов) на капитальное строительство" дано понятие «подрядчик»: юридическое лицо, выполняющее подрядные работы для застройщика по договору на строительство. Подрядчики - юридическое или физическое лицо, выполняющее подрядные работы, принимающее на себя обязательства по строительству объектов или совершению определенных проектно-изыскательских и строительных работ, необходимых для выполнения строительства, и по сдаче объекта по плану и в срок в соответствии с проектно-сметной документацией. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом. В Распоряжении первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 6 июня 1997 г. N 597-РЗП "Об утверждении рекомендаций по заключению договоров строительного подряда" даны следующие определения «генеральный подрядчик (генподрядчик)» - один из основных участников инвестиционного процесса в строительстве, который на основании договора подряда (или контракта), заключенного с заказчиком, полностью отвечает за осуществление строительства в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией и в обусловленный срок, за обеспечение высокого качества выполняемых строительных и монтажных работ по объекту или комплексу строительства; «субподрядчики» – специализированные организации, которым по субподрядному договору генеральным подрядчиком поручено выполнение отдельных видов и комплексов работ. В Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР дано следующее понятие «инвесторы»: субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование. В качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица; иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации. Допускается объединение средств инвесторами для осуществления совместного инвестирования. Инвесторы могут выступать в роли вкладчиков, заказчиков, кредиторов, покупателей, а также выполнять функции любого другого участника инвестиционной деятельности. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", п.5, ст.4 закрепляет следующее определение пользователей объектов капитальных вложений: Пользователи объектов капитальных вложений - физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иностранные государства, международные объединения и организации, для которых создаются указанные объекты. Пользователями объектов капитальных вложений могут быть инвесторы. Субъект инвестиционной деятельности вправе совмещать функции двух и более субъектов, если иное не установлено договором и (или) государственным контрактом, заключаемыми между ними. Закон об участии в долевом строительстве многоквартирных домов, ст.1 дает следующее определение «участники долевого строительства»: граждане и юридические лица, вкладывающие (инвестирующие) свои средства для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора о долевом участии в строительстве с целью возникновения права собственности на объект долевого строительства. Жилищный кодекс РФ (п.1, ст.135): дает определение понятию «товарищество собственников жилья» признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. В строящихся многоквартирных домах товарищество собственников жилья может быть создано лицами, которым будет принадлежать право собственности на помещения в таких домах. Государственная регистрация товарищества собственников жилья в строящихся многоквартирных домах осуществляется в соответствии с законодательством о государственной регистрации юридических лиц. Как видно из вышеперечисленного, круг субъектов использующих земельный участок для жилищного строительства или оказывающих влияние на такое использование достаточно велик. И каждый из названных субъектов имеет определенные права и несет определенные обязанности по использованию земельного участка для жилищного строительства на различных этапах жилищного строительства. В случае, если субъекты жилищного строительства (застройщик, заказчик, подрядчик и другие) не совпадают с правообладателем земельного участка и используют земельный участок для жилищного строительства, они должны иметь согласие титульного владельца земельного участка на такое использование.

§ 2. Права и обязанности субъектов, использующих земельные участки для жилищного строительства

При рассмотрении обязанностей лиц, использующих принадлежащий им земельный участок для строительства, автор настоящей работы предлагает придерживаться следующей классификации: общие обязанности лиц, характерные для всех правообладателей земельными участками; обязанности лиц, использующих принадлежащий им земельный участок для жилищного строительства. Общие обязанности правообладателей земельных участков. Земельное законодательство закрепляет принцип, согласно которому право собственности на землю порождает одновременно и обязанности собственника. В п.2 и п.3, ст.36 Конституции РФ установлены важнейшие принципы, определяющие свободу пользования землей: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Таким образом, законодатель в нормативно правовом акте, имеющим высшую юридическую силу, установил следующие обязанности для лиц, использующих принадлежащий им земельный участок: не наносить ущерба окружающей природной среде; не нарушать прав и законных интересов иных лиц; использование земельного участка не должно противоречить нормам и правилам, установленным соответствующим федеральным законом. В ст. 42 Земельного кодекса РФ определены основные обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. Установлен одинаковый перечень обязанностей землепользователей для собственников и для лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Вызвано это тем, что перечень обязанностей землепользователей и их осуществление определяются в зависимости от объекта использования - земельного участка, а не от вида права на данный земельный участок. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами. Соблюдение целевого назначения земельного участка в процессе его использования - одна из основных обязанностей землепользователя. Земельное право предусматривает предоставление земельного участка исключительно для определенного целевого использования. При этом собственники земельных участков и землепользователи не имеют права самовольно изменять целевое назначение земельного участка. Данная деятельность находится в компетенции органов государственной власти субъектов РФ в отношении сельскохозяйственных земель и органов местного самоуправления в отношении других категорий земель (ст.8 Земельного кодекса РФ). Использование земельного участка не по целевому назначению является составом правонарушения и влечет применение мер юридической ответственности ; способы использования не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Более детально данное положение регулируют нормы экологического законодательства; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством. Федеральным законом от 26.12.95 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" устанавливается обязанность собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых размещены геодезические пункты, уведомлять федеральный орган исполнительной власти по геодезии и картографии и его территориальные органы обо всех случаях повреждения или уничтожения геодезических пунктов, а также предоставлять возможность подъезда (подхода) к геодезическим пунктам при проведении геодезических и картографических работ (ст.16). В соответствии с Положением об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 07.10.96 N 1170 , землепользователи, на земельных участках которых расположены геодезические и межевые знаки, обязаны соблюдать охранную зону геодезического пункта. К ней относятся земельный участок, на котором расположен геодезический пункт, и полоса земли шириной один метр, примыкающая с внешней стороны к границе пункта. В пределах охранной зоны геодезического пункта запрещается без разрешения территориальных органов Федеральной службы геодезии и картографии России осуществлять виды деятельности и производить работы, которые могут повлечь повреждение или уничтожение наружного знака, нарушить неизменность местоположения специального центра или создать затруднения для использования геодезического пункта по прямому назначению и свободного доступа к нему ; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами. Эти обязанности возникают в зависимости от природных объектов, расположенных на земельном участке и от вида использования этих объектов (в коммерческих целях или для личного пользования). Коммерческое использование предполагает получение специального разрешения; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю. Эта обязанность, порядок и сроки уплаты земельного налога урегулированы главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации (далее Налоговый кодекс РФ). Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Эти обязанности определены в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» , Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» , Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» ; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Таким образом, Земельный кодекс РФ оставляет открытым перечень обязанностей для правообладателей земельных участков. Обязанности правообладателей, использующих земельный участок для жилищного строительства. Собственник земельного участка, реализуя свое право на застройку, обязан соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, противопожарных и иных правил и нормативов. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ обязанностью при застройке земельного участка является соблюдение красных линий, которые установлены проектами планировки и обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты) Так в ст.13 Земельном кодексе РФ, определяющей содержание охраны земель, установлено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить: мероприятия по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения; мероприятия по ликвидации захламления земель; рекультивации нарушенных земель. Порядок проведения работ по рекультивации земель в настоящее время урегулирован Постановлением Правительства РФ от 23.02.94 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" , а также принятым во исполнение данного Постановления Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.95 N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" . Указанными актами устанавливается, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при проведении всех видов строительных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с действующим законодательством. Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки и дающими разрешение на проведение строительных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка; восстановлению плодородия почв; своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель; при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Основы соблюдения санитарных требований (санитарно-эпидемиологических, санитарно-гигиенических) установлены Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» . Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения заключается в таком состоянии здоровья населения, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения достигается путем выполнения санитарно-эпидемиологических мероприятий, соблюдения установленных санитарных правил при осуществлении любой деятельности, в том числе связанной с использованием земли для строительства. Земельный кодекс предусматривает обязанность своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами. Определение сроков начала и окончания строительства в качестве условия предоставления земельного участка с одной стороны выполняет функцию, связанную с упорядочением застройки в соответствии с планом застройки, согласованному в установленном порядке проекту строительства, а с другой стороны накладывает дополнительные обязанности на лицо, которому предоставляется земельный участок. Такое условие непосредственно закрепляется в административно-правовом акте решении соответствующего органа, осуществляющего предоставление земельных участков для строительства. Особую важность данной обязанности подтверждает норма об ответственности ввиду ненадлежащего использования земельного участка, так, если участок предназначается для жилищного и иного строительства и не используется для этой цели в течение трех лет, он может быть изъят у собственника (ст.44 Земельного кодекса РФ, ст.284 Гражданского кодекса РФ), арендатора (ст. 46 Земельного кодекса РФ), правообладателя на титуле постоянного (бессрочного) пользования (ст.45 Земельного кодекса РФ). В ст. 52 Градостроительного кодекса РФ предусмотрены следующие обязанности лица, осуществляющего застройку земельного участка: выполнять требования градостроительного плана земельного участка; требования технических регламентов; обеспечить безопасность работ для третьих лиц; обеспечить безопасность работ для окружающей среды; выполнять требования сохранности объектов культурного наследия. Так, в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, должно приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта органы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия; лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство представителей органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию; проводить строительный контроль; обеспечивать ведение исполнительной документации; извещать представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов. Лицо, осуществляющее строительство, обязано производить работы по надлежащему содержанию зданий, строений и сооружений и иных объектов недвижимости на земельных участках и благоустройству земельных участков в соответствии с градостроительной и проектной документацией, градостроительными нормативами и правилами, экологическими, санитарными, противопожарными и иными специальными нормативами. Необходимо также соблюдать условия режима соответствующей территориальной зоны, в составе которой находиться земельный участок, например, жилой, общественно-деловой зон и т.д. В соответствии со ст.19 Закона Российской Федерации "О недрах" (далее Закон о недрах) должны выполнятся требования законодательства Российской Федерации о недрах: собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с законодательством о недрах на правообладателя земельного участка, осуществляющего на нем строительство, накладывается обязанность не добывать на своем участке полезные ископаемые, не относящиеся к общераспространенным и не осуществлять строительство подземных сооружений на глубину более пяти метров. Кроме вышеназванных, есть особые обязанности, характерные для определенных видов жилищного строительства. Так, в соответствии с Законом об участии в долевом строительстве многоквартирных домов, застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования и (или) размещения проектной декларации в соответствии с Законом и государственной регистрации права собственности или права аренды застройщика на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых будут входить объекты долевого строительства. К сожалению, на практике это положение часто нарушается, застройщики приступают к строительству без оформления документов на землю надлежащим образом.